加(jia)快數(shu)字政府建(jian)設(she)(she)是推進國(guo)(guo)家(jia)治理現代化的重要戰略舉措。2022年6月，國(guo)(guo)務院印發《關于加(jia)強(qiang)數(shu)字政府建(jian)設(she)(she)的指導意見(jian)》，明確要求(qiu)“強(qiang)化系統(tong)觀念(nian)，加(jia)強(qiang)系統(tong)集成(cheng)，全面提升數(shu)字政府集約化建(jian)設(she)(she)水平，統(tong)籌推進技術融(rong)合(he)、業務融(rong)合(he)、數(shu)據融(rong)合(he)”，從國(guo)(guo)家(jia)頂層設(she)(she)計層面來看，一(yi)體化成(cheng)為我國(guo)(guo)數(shu)字政府高質(zhi)量發展的基本趨勢。

經過近幾年的(de)(de)快速(su)發展，數(shu)(shu)字政府建(jian)設呈現縱(zong)向貫通、橫向協同的(de)(de)一(yi)體(ti)化(hua)(hua)發展態勢。當前數(shu)(shu)字政府一(yi)體(ti)化(hua)(hua)建(jian)設的(de)(de)類(lei)型多樣(yang)化(hua)(hua)，一(yi)是通過省級(ji)統(tong)籌建(jian)立統(tong)一(yi)的(de)(de)數(shu)(shu)字平臺，以結構性系(xi)統(tong)整(zheng)合來推(tui)動(dong)建(jian)立權責(ze)明晰的(de)(de)整(zheng)體(ti)聯動(dong)體(ti)系(xi)，從而在同一(yi)數(shu)(shu)字化(hua)(hua)場(chang)域(yu)(yu)實現規模數(shu)(shu)據(ju)的(de)(de)集成(cheng)效應；二是以具(ju)體(ti)的(de)(de)任務或(huo)社會治(zhi)(zhi)理(li)(li)需求為核心，圍繞業務流程和(he)管理(li)(li)模式(shi)的(de)(de)組合式(shi)創新(xin)達成(cheng)業務協同；三是通過匯(hui)集不同治(zhi)(zhi)理(li)(li)領域(yu)(yu)和(he)業務信息的(de)(de)數(shu)(shu)據(ju)資源組成(cheng)大數(shu)(shu)據(ju)中心，實現跨層級(ji)、跨業務部門的(de)(de)數(shu)(shu)據(ju)共享。

數字政府一體化建設面臨的挑戰

數(shu)字政府(fu)(fu)一(yi)(yi)體(ti)(ti)化(hua)(hua)建(jian)(jian)(jian)設(she)為(wei)政府(fu)(fu)治理帶來(lai)了(le)規模效(xiao)應(ying)(ying)和(he)改革紅利，一(yi)(yi)是平臺(tai)建(jian)(jian)(jian)設(she)集(ji)約(yue)化(hua)(hua)，改變了(le)以往數(shu)字平臺(tai)多(duo)部門(men)、多(duo)地區(qu)(qu)分散(san)建(jian)(jian)(jian)設(she)、重復建(jian)(jian)(jian)設(she)的難(nan)題，并在統一(yi)(yi)標準(zhun)、降低(di)建(jian)(jian)(jian)設(she)成本和(he)提高安全(quan)防護(hu)能(neng)力方面存在優(you)勢(shi)；二(er)是流(liu)程效(xiao)率優(you)化(hua)(hua)，一(yi)(yi)體(ti)(ti)化(hua)(hua)建(jian)(jian)(jian)設(she)通過(guo)統籌線(xian)上平臺(tai)與線(xian)下窗口的業務(wu)對接(jie)，實現了(le)業務(wu)流(liu)程從部門(men)碎片(pian)化(hua)(hua)向整(zheng)體(ti)(ti)性(xing)再造轉(zhuan)變；三是數(shu)據(ju)融合共享，有(you)效(xiao)調和(he)了(le)同級(ji)(ji)政府(fu)(fu)部門(men)間形成的“數(shu)據(ju)孤島”，減少(shao)了(le)阻礙上下級(ji)(ji)間雙向信息互通的“數(shu)據(ju)煙囪”。然而，數(shu)字政府(fu)(fu)在一(yi)(yi)體(ti)(ti)化(hua)(hua)建(jian)(jian)(jian)設(she)的實際操(cao)作中也面臨(lin)著一(yi)(yi)系列挑戰，由于忽略了(le)層級(ji)(ji)差(cha)(cha)異(yi)(yi)性(xing)、區(qu)(qu)域(yu)差(cha)(cha)異(yi)(yi)性(xing)、階段差(cha)(cha)異(yi)(yi)性(xing)、群體(ti)(ti)差(cha)(cha)異(yi)(yi)性(xing)，實施一(yi)(yi)插到底(di)、整(zheng)齊(qi)劃一(yi)(yi)、生搬硬套的實踐舉措，一(yi)(yi)體(ti)(ti)化(hua)(hua)建(jian)(jian)(jian)設(she)可能(neng)導致資源浪費、銜接(jie)鴻(hong)溝(gou)、低(di)回應(ying)(ying)性(xing)和(he)基(ji)層負擔過(guo)重等困境，從而導致數(shu)字政府(fu)(fu)一(yi)(yi)體(ti)(ti)化(hua)(hua)建(jian)(jian)(jian)設(she)過(guo)程中的規模效(xiao)應(ying)(ying)遞減。

首先，一(yi)體化(hua)建設(she)(she)可能(neng)導(dao)致(zhi)資(zi)源(yuan)浪(lang)費。從系(xi)統(tong)建設(she)(she)來看，一(yi)方(fang)面，為了(le)對接一(yi)體化(hua)建設(she)(she)的(de)大框架，部(bu)(bu)分地方(fang)只重(zhong)視建立新機(ji)制(zhi)和新機(ji)構，不重(zhong)視改革現有的(de)部(bu)(bu)門機(ji)構，造成(cheng)部(bu)(bu)門設(she)(she)置的(de)疊床架屋(wu)，并(bing)且部(bu)(bu)分系(xi)統(tong)在(zai)投入之初可用性較差，在(zai)升級迭代過程中迅速被(bei)淘汰，存在(zai)盲目建設(she)(she)問題，行政總成(cheng)本上(shang)(shang)升；另一(yi)方(fang)面，一(yi)體化(hua)對數字平臺硬件設(she)(she)施(shi)建設(she)(she)的(de)要(yao)求遠高于(yu)其他智能(neng)設(she)(she)備，政府(fu)需要(yao)投入財(cai)政資(zi)源(yuan)按(an)照(zhao)制(zhi)定的(de)標準進(jin)行開發，如若已(yi)有系(xi)統(tong)無法與制(zhi)定的(de)系(xi)統(tong)進(jin)行兼容，只能(neng)放棄已(yi)有的(de)數字平臺系(xi)統(tong)，上(shang)(shang)述情況都由于(yu)“沉(chen)沒成(cheng)本”而造成(cheng)公共(gong)資(zi)源(yuan)浪(lang)費。

其(qi)次，一(yi)(yi)體(ti)化(hua)建設(she)可能(neng)存(cun)在(zai)(zai)銜(xian)接鴻溝。雖(sui)然數字(zi)政府一(yi)(yi)體(ti)化(hua)建設(she)中強調構(gou)建整體(ti)協同(tong)(tong)、統一(yi)(yi)步驟的(de)系(xi)統格局(ju)，但分屬于不(bu)同(tong)(tong)層(ceng)級(ji)政府或政府部(bu)門的(de)數字(zi)系(xi)統架構(gou)、運行(xing)(xing)標準不(bu)統一(yi)(yi)，如(ru)若強行(xing)(xing)開展(zhan)一(yi)(yi)體(ti)化(hua)建設(she)會(hui)導致(zhi)系(xi)統間存(cun)在(zai)(zai)銜(xian)接鴻溝。由(you)于技術支撐、資金支持、人(ren)員配備等在(zai)(zai)地性(xing)資源存(cun)在(zai)(zai)差異，有些建成后難以滿足基(ji)層(ceng)治(zhi)理實際的(de)需求(qiu)。而作為工具(ju)手段的(de)一(yi)(yi)體(ti)化(hua)建設(she)在(zai)(zai)嵌入具(ju)體(ti)場景(jing)中如(ru)若不(bu)能(neng)完(wan)全(quan)滿足基(ji)層(ceng)治(zhi)理需要(yao)或并(bing)不(bu)完(wan)全(quan)適(shi)用(yong)于基(ji)層(ceng)治(zhi)理實踐，可能(neng)會(hui)導致(zhi)數字(zi)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)“功(gong)能(neng)懸浮”。

再次，一體(ti)化建(jian)設可能降低治理回(hui)應性。數字(zi)政府建(jian)設的目標(biao)和需求在(zai)區域之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)、層級之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)、時(shi)段之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)存在(zai)差(cha)異性。一體(ti)化建(jian)設可能會導(dao)致對復(fu)雜多(duo)樣(yang)性治理情境的“回(hui)應弱化”。此外(wai)，由(you)于(yu)區域、群(qun)體(ti)之(zhi)(zhi)間(jian)(jian)的數字(zi)素養差(cha)異，數字(zi)鴻(hong)溝現象的出現，數字(zi)政府建(jian)設的成果無法公平惠及全體(ti)人民。

最后，一(yi)體(ti)化建(jian)設可能造成基層(ceng)(ceng)負擔過(guo)重。在數字政府(fu)縱向一(yi)體(ti)化建(jian)設過(guo)程中，形成了(le)三級一(yi)體(ti)化平(ping)臺建(jian)設，但(dan)是一(yi)體(ti)化建(jian)設對硬(ying)件的(de)建(jian)設要(yao)求(qiu)很高，為了(le)建(jian)設和維護(hu)系統，需要(yao)不(bu)斷更(geng)新設備和系統，這些系統迭代(dai)更(geng)新成本(ben)都(dou)由(you)基層(ceng)(ceng)部(bu)(bu)門承擔。處(chu)于基層(ceng)(ceng)的(de)一(yi)體(ti)化平(ping)臺面臨的(de)事務非常(chang)龐雜(za)，由(you)于大(da)量(liang)的(de)事項權(quan)限范圍界定不(bu)清晰，容易造成部(bu)(bu)門之間的(de)責任不(bu)確(que)定性(xing)，增(zeng)加協調成本(ben)。面對數字系統的(de)程序標(biao)準化要(yao)求(qiu)，工(gong)作(zuo)量(liang)的(de)擴大(da)和考核種類的(de)增(zeng)多，也增(zeng)加了(le)基層(ceng)(ceng)工(gong)作(zuo)者(zhe)完成工(gong)作(zuo)的(de)難度。

實現數字政府一體化建設“合”與“分”平衡

數字(zi)(zi)(zi)(zi)政(zheng)府(fu)的(de)(de)一體(ti)化(hua)運作模式(shi)并不存(cun)在(zai)(zai)最優解，各地在(zai)(zai)發(fa)展數字(zi)(zi)(zi)(zi)政(zheng)府(fu)的(de)(de)同時要根據地方(fang)經濟社會條件選擇(ze)合適(shi)的(de)(de)發(fa)展模式(shi)。實(shi)現數字(zi)(zi)(zi)(zi)政(zheng)府(fu)建(jian)(jian)設(she)的(de)(de)高質(zhi)量(liang)發(fa)展必須(xu)發(fa)揮(hui)一體(ti)化(hua)的(de)(de)效(xiao)率優勢(shi)而規(gui)避其弱點，重點在(zai)(zai)于實(shi)現數字(zi)(zi)(zi)(zi)政(zheng)府(fu)一體(ti)化(hua)建(jian)(jian)設(she)中(zhong)的(de)(de)“合”與“分(fen)”平衡，既關(guan)注一體(ti)化(hua)建(jian)(jian)設(she)中(zhong)的(de)(de)合法性，又實(shi)現數字(zi)(zi)(zi)(zi)平臺運行(xing)的(de)(de)高效(xiao)性。

首先(xian)，堅持統(tong)籌性(xing)(xing)和(he)(he)差(cha)異(yi)性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)平衡。政府(fu)(fu)數(shu)(shu)字(zi)化轉型是一個不(bu)斷調適的(de)(de)(de)(de)漸進過(guo)程，頂層(ceng)設(she)計和(he)(he)基(ji)層(ceng)探(tan)索是數(shu)(shu)字(zi)政府(fu)(fu)一體(ti)(ti)化高質量建(jian)設(she)中相輔相成的(de)(de)(de)(de)兩個方面。頂層(ceng)設(she)計為(wei)數(shu)(shu)字(zi)政府(fu)(fu)提供方針指導從而(er)保(bao)(bao)證系統(tong)性(xing)(xing)，對數(shu)(shu)字(zi)政府(fu)(fu)一體(ti)(ti)化建(jian)設(she)的(de)(de)(de)(de)總(zong)體(ti)(ti)原則、總(zong)體(ti)(ti)架構、主要任(ren)務等方面進行整(zheng)(zheng)體(ti)(ti)規劃和(he)(he)設(she)計，能夠打破不(bu)同(tong)區域(yu)間建(jian)設(she)水平差(cha)異(yi)、“數(shu)(shu)據(ju)孤島”現象、利益博弈困境和(he)(he)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)(zhi)障礙等問題。而(er)基(ji)層(ceng)探(tan)索實踐為(wei)數(shu)(shu)字(zi)政府(fu)(fu)提供創新性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)“在地(di)(di)化經(jing)驗”，既激(ji)發了基(ji)層(ceng)的(de)(de)(de)(de)積極(ji)性(xing)(xing)和(he)(he)創造性(xing)(xing)，又(you)保(bao)(bao)障了數(shu)(shu)字(zi)政府(fu)(fu)因(yin)地(di)(di)制(zhi)(zhi)(zhi)宜差(cha)異(yi)化發展。因(yin)此(ci)，地(di)(di)方政府(fu)(fu)在一體(ti)(ti)化建(jian)設(she)中，要在統(tong)籌區域(yu)整(zheng)(zheng)體(ti)(ti)改革進度的(de)(de)(de)(de)基(ji)礎上，給基(ji)層(ceng)留有更大的(de)(de)(de)(de)先(xian)行先(xian)試空間。

其次，堅持標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化與(yu)靈活(huo)性(xing)的(de)(de)平(ping)衡。標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化是數(shu)(shu)(shu)據(ju)資(zi)源大循環的(de)(de)基(ji)礎，也是業(ye)務(wu)(wu)協同(tong)的(de)(de)前提。數(shu)(shu)(shu)字(zi)政府一體化建(jian)設要(yao)求在(zai)(zai)將(jiang)標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化作為底線和(he)(he)基(ji)本原(yuan)則的(de)(de)同(tong)時保留靈活(huo)空間(jian)，以提升基(ji)層應(ying)(ying)對(dui)具體治理情境中的(de)(de)可操作性(xing)。從(cong)(cong)技(ji)(ji)(ji)術(shu)標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化層面來看(kan)，在(zai)(zai)統一制定(ding)技(ji)(ji)(ji)術(shu)架構(gou)和(he)(he)質量管理標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)、規范訪問(wen)入口(kou)和(he)(he)服務(wu)(wu)對(dui)接等要(yao)求的(de)(de)同(tong)時，標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)建(jian)設要(yao)充分與(yu)技(ji)(ji)(ji)術(shu)創新(xin)的(de)(de)發展進(jin)(jin)行互(hu)動，形成(cheng)動態化的(de)(de)技(ji)(ji)(ji)術(shu)標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)體系。從(cong)(cong)數(shu)(shu)(shu)據(ju)標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化層面來看(kan)，需要(yao)進(jin)(jin)一步統一數(shu)(shu)(shu)據(ju)接口(kou)、數(shu)(shu)(shu)據(ju)格式、數(shu)(shu)(shu)據(ju)管理、開放共享等標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)，同(tong)時需要(yao)建(jian)立(li)一個高度(du)可擴展性(xing)的(de)(de)數(shu)(shu)(shu)據(ju)倉庫(ku)，適(shi)應(ying)(ying)各種(zhong)數(shu)(shu)(shu)據(ju)的(de)(de)需求和(he)(he)變化。從(cong)(cong)業(ye)務(wu)(wu)標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化層面來看(kan)，通過(guo)對(dui)業(ye)務(wu)(wu)分解(jie)，識(shi)別(bie)數(shu)(shu)(shu)據(ju)需求和(he)(he)制定(ding)數(shu)(shu)(shu)據(ju)接口(kou)，對(dui)業(ye)務(wu)(wu)流程(cheng)進(jin)(jin)行標(biao)(biao)(biao)(biao)(biao)準(zhun)(zhun)化改(gai)造，根據(ju)業(ye)務(wu)(wu)的(de)(de)需求靈活(huo)選(xuan)擇業(ye)務(wu)(wu)模塊進(jin)(jin)行重組(zu)。

再次(ci)，堅持(chi)集約(yue)化(hua)(hua)與個(ge)性化(hua)(hua)的平(ping)(ping)衡。從(cong)供給方來(lai)看，與傳統(tong)分散化(hua)(hua)、碎片(pian)化(hua)(hua)的建(jian)設模(mo)式相比，數字(zi)政(zheng)府(fu)的集約(yue)化(hua)(hua)是(shi)指從(cong)數字(zi)政(zheng)府(fu)建(jian)設的基(ji)礎設施、平(ping)(ping)臺應用、數據(ju)資(zi)源和服務設計等方面實現(xian)功能整合(he)、降本增效(xiao)的動態過程。從(cong)需求方來(lai)看，數字(zi)政(zheng)府(fu)在(zai)集約(yue)化(hua)(hua)建(jian)設的基(ji)礎上應該為不同(tong)的群體提(ti)供個(ge)性化(hua)(hua)服務，以增強數字(zi)政(zheng)府(fu)的回(hui)應性。在(zai)推動基(ji)礎性、兜底性服務的同(tong)時，圍繞“關鍵小事”開(kai)展個(ge)性化(hua)(hua)、有特色的服務創新(xin)。因此，數字(zi)政(zheng)府(fu)一(yi)體化(hua)(hua)建(jian)設過程中(zhong)(zhong)既要堅持(chi)統(tong)一(yi)性，又(you)要充(chong)分以“用戶”為中(zhong)(zhong)心，切實提(ti)升服務群眾和企業的實效(xiao)，讓(rang)數字(zi)紅利最大限度地惠(hui)及企業和群眾。

最(zui)后，堅持統合性(xing)(xing)(xing)(xing)和(he)(he)協(xie)同性(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)平(ping)衡。數(shu)字(zi)政府一體(ti)化建設(she)(she)是(shi)基于平(ping)臺架構、流程優(you)化和(he)(he)主體(ti)協(xie)同的(de)(de)(de)賦能(neng)和(he)(he)重構，其中(zhong)不僅包含(han)了復雜的(de)(de)(de)算(suan)法(fa)、算(suan)力(li)和(he)(he)數(shu)據等技術性(xing)(xing)(xing)(xing)因(yin)素，還(huan)承載(zai)了組織流程、管理(li)機制和(he)(he)服務(wu)供(gong)給等制度性(xing)(xing)(xing)(xing)因(yin)素，需要(yao)(yao)政府、市(shi)場(chang)和(he)(he)社(she)會三者之間(jian)(jian)的(de)(de)(de)共同合作(zuo)。一方面(mian)，能(neng)夠有效化解(jie)技術的(de)(de)(de)工具性(xing)(xing)(xing)(xing)和(he)(he)專業(ye)性(xing)(xing)(xing)(xing)帶來的(de)(de)(de)建設(she)(she)和(he)(he)運營成(cheng)本；另一方面(mian)，能(neng)夠促進各主體(ti)之間(jian)(jian)的(de)(de)(de)學(xue)習，解(jie)決因(yin)技術因(yin)素而導致工作(zuo)量(liang)增加(jia)的(de)(de)(de)履職困境。因(yin)此，數(shu)字(zi)政府一體(ti)化建設(she)(she)中(zhong)既要(yao)(yao)強調政府在規(gui)劃(hua)引導、業(ye)務(wu)協(xie)調、監督管理(li)等方面(mian)的(de)(de)(de)統合性(xing)(xing)(xing)(xing)，又要(yao)(yao)充(chong)分發揮市(shi)場(chang)力(li)量(liang)和(he)(he)社(she)會力(li)量(liang)進行優(you)勢互補、資(zi)源互助(zhu)、協(xie)同配(pei)合，實現數(shu)字(zi)政府建設(she)(she)的(de)(de)(de)高質量(liang)發展。